ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ СФЕРЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Смирнов А.О.

Магистрант, Уральский институт - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ СФЕРЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация

В статье рассмотрены теоретические и практические аспекты становления и развития сферы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, их специфика, проблемы и мероприятиями по совершенствованию законодательной и нормативной правовой базы.

Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, реформирование, тарифы.

Smirnov A.O.

A candidate for a Master's degree, Ural Institute - a branch of the Russian Academy of  National Economy and  Public Administration under the President of the Russian Federation

THEORETICAL AND PRACTICAL ASPECTS OF FORMATION AND DEVELOPMENT OF THE SPHERE OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES IN THE RUSSIAN FEDERATION

Abstract

In article theoretical and practical aspects of formation and development of the sphere of housing and communal services in the Russian Federation, their specifics, problems and actions for improvement legislative and regulatory legal base are considered.

Keywords: housing and communal services, reforming, tariffs.

Тема статьи обусловлена недостаточной изученностью специфики правовых отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ). На сегодняшний день не наблюдается явного прогресса в отношении защиты прав потребителей, которые должны быть обеспечены бесперебойными и качественными коммунальными услугами, несмотря на все усилия государства по решению данной проблемы.

Данный обзор является весьма своевременным и актуальным в связи с тем, что в период реформирования ЖКХ и сопровождающими его негативными процессами, преобладающее население страны испытывает серьезные проблемы от высоких платежей за услуги ЖКХ и постоянного роста тарифов.

Положение граждан (потребителей) в сфере потребления жилищно-коммунальных услуг усугубляется не столько происходящими в стране негативными процессами, сколько неправомерными действиями лиц, занимающихся управлением жилищно-коммунальным хозяйством и обслуживанием населения в этой отрасли, по различным причинам, а в некоторых случаях и умышленно в нарушающих действующее законодательство, путем завышения стоимость жилищно-коммунальных услуг.

Согласно информации, содержащейся в письме Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 8 февраля 2006 г. № 0100/1260-06-32 «О повышении эффективности работы, связанной с обеспечением защиты прав потребителей в сфере жилищного строительства и при предоставлении жилищно-коммунальных услуг» [1], основу претензий потребителей, как правило, составляют:

– несоблюдение соответствующими организациями-исполнителями жилищно-коммунальных услуг требований действующего законодательства по оформлению договорных отношений;

– навязывание условий предоставления жилищно-коммунальных услуг, ущемляющих права потребителей;

– несоблюдение установленного порядка начисления и оплаты жилищно-коммунальных услуг;

– нарушение требований к качеству жилищно-коммунальных услуг и односторонний отказ от исполнения соответствующих обязательств, связанных с тепло-, водо- и электроснабжением жилых помещений (квартир) граждан.

Прежде чем ответить на вопросы, которые обычно встают перед потребителем в сфере ЖКХ, постараемся проанализировать отечественную сферу ЖКХ на предмет соответствия существующей законодательной базы.

Конституция Российской Федерации в первой главе провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина – обязанность государства [2, ст. 2]. Государство призвано обеспечить человеку достойные условия существования, поэтому политика российского «государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» [2, ст. 7].

Одной из сфер хозяйства, с которой человек сталкивается постоянно в процессе своей жизнедеятельности, является предоставление ему комплекса жилищно-коммунальных услуг.

В этой связи первоочередной задачей публичной власти является непосредственное обеспечение оптимальных условий для жизнедеятельности населения. Общественные отношения в области жилищно-коммунального хозяйства подвергаются регулированию со стороны государства достаточно давно, однако, вместе с тем урегулированы они не в полной мере [3, с. 119]. Это вполне естественно, т.к. в современном мире происходит объективное усложнение общественных отношений, и правовое регулирование не всегда поспевает за динамикой их развития, тем более это относится к нестабильности самой сферы ЖКХ в малых городах [4, с. 159].

В Бюджетном кодексе РФ в разделе классификации расходов бюджетов было названо жилищно-коммунальное хозяйство, в составе которого представлены раздельно жилищное и коммунальное хозяйство, а также благоустройство и иные вопросы в области ЖКХ [5, ст. 21]. Однако благоустройство Кодекс не отнес ни к жилищному хозяйству, ни к коммунальному. Следуя данной логике, можно было также выделить, например, освещение улиц, однако  этого сделано не было. На мой взгляд, законодателем неоправданно благоустройство было обособлено либо от коммунального хозяйства, либо от других вопросов в области ЖКХ. Кроме того, отсутствие определенности относительно того, что включают в себя категории «жилищное хозяйство», «коммунальное хозяйство», другие вопросы в области ЖКХ, вызывает трудности на практике и порождает вопросы, касающиеся отграничения указанных терминов друг от друга [6, с. 140].

На сегодняшний день существует огромное количество нормативных актов как оперирующих термином «ЖКХ», так и косвенно раскрывающих его суть через определение смежных с ЖКХ понятий. Однако вывод один: нет единого понятийного аппарата, включающего в себя специфические термины в области ЖКХ, отсюда различные коллизии и ошибки, а значит, и судебные споры.

Терминологическую неопределенность в части определения ЖКХ попытался устранить А.В. Стукалов. В соответствии с предложенным им определением ЖКХ – это особая отрасль народного хозяйства, где федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления обеспечивают надежную и устойчивую деятельность исполнителя коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению, водоотведению, электроснабжению, газоснабжению и отоплению, гарантируя комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях [7, с. 32].

С учетом изложенных замечаний предлагаю под ЖКХ понимать следующее:

ЖКХ (жилищно-коммунальное хозяйство) – это отрасль хозяйственной деятельности, где органы государственной власти РФ и органы местного самоуправления обеспечивают надежную и устойчивую деятельность исполнителя жилищно-коммунальных услуг в данной области хозяйства по холодному и горячему водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод, электроснабжению, газоснабжению и отоплению, вывозу бытовых отходов, содержанию и ремонту жилых домов и придомовой территории, уборке улиц, дорог, площадей, строительству и ремонту дорог, тротуаров, мостов, освещению улиц, а также благоустройству и озеленению территории муниципального образования, гарантируя достойные и комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях.

Сегодня все чаще звучат предложения о принятии единого нормативного правового акта, регулирующего сферу ЖКХ [7, с. 32]. На мой взгляд, с указанными рекомендациями стоит согласиться. Представляется целесообразным закрепить изложенное выше понятие ЖКХ в специальном законе о ЖКХ.

При защите прав потребителей в сфере ЖКХ немаловажную роль играют государственные органы, муниципалитеты, субъекты РФ [8, с. 6]. Кроме того, эта сфера для них является очень важной: градообслуживающая сфера – основа жизнеобеспечения муниципального образования. От правильности и обоснованности муниципального управления системами жизнеобеспечения зависит уровень муниципальных услуг, определяющих качество жизни населения. Муниципальное управление градообслуживающей сферой представляет собой деятельность, определяемую согласованной совокупностью ориентиров и целей создания, развития и функционирования системы жизнеобеспечения территории, а также способов и механизмов их достижения [8, с. 7].

Цель муниципального управления градообслуживающей сферой заключается в достижении установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: предоставления жилищно-коммунальных услуг, содержания и ремонта жилищного фонда, обеспечения надежности и бесперебойности функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и реконструкции зданий, сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования, безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения [9, с. 28].

Коммунальные услуги – осуществление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или двух и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений).

Специфика обеспечения потребителей коммунальными ресурсами состоит в том, что они, как правило, получают их не непосредственно от ресурсоснабжающей организации, а от организации, осуществляющей управление многоквартирным домом, ТСЖ или жилищного кооператива [10, с. 35].

Важно обратить внимание, что значительная часть требований потребителя касается не качества самой услуги как таковой, а качества передаваемых потребителю коммунальных ресурсов.

Следует учитывать и то, что помимо договоров об оказании услуг, в зависимости от ситуации, потребитель может оказаться и в непосредственных отношениях с ресурсоснабжающей организацией, т.е. фактически заключить договор о снабжении коммунальным ресурсом, квалифицируемый как купля-продажа, а не оказание услуг.

Поэтому в отношениях «исполнитель–потребитель» могут применяться положения о некачественном оказании услуг, а также положения о нарушении требований к качеству товара (определенного коммунального ресурса).

Со стороны управляющих организаций и ресурсоснабжающих организаций, несмотря на реформирование системы ЖКХ, при снабжении потребителей коммунальными ресурсами по-прежнему допускаются многочисленные нарушения.

При оказании коммунальных услуг ТСЖ и жилищными кооперативами часто наблюдается нарушение прав собственников помещений, несмотря на то, что они, должны отстаивать интересы собственников.

Наведению порядка в сфере ЖКХ должен способствовать принятый 7 мая 2012 г. Указ Президента РФ № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» [11].

Данный акт предписывает Правительству РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ принять меры по улучшению качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, в т.ч. путем обеспечения конкуренции на рынке этих услуг на региональном и местном уровнях, а также обеспечить создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в сферу ЖКХ в целях решения задач модернизации и повышения энергоэффективности объектов коммунального хозяйства, в т.ч. установления долгосрочных (не менее чем на три года) тарифов на коммунальные ресурсы, а также определения величины тарифов в зависимости от качества и надежности предоставляемых ресурсов.

Наиболее важными мероприятиями по совершенствованию законодательной и нормативной правовой базы должны стать:

1. разработка проектов нормативных правовых актов и иных документов по реализации Жилищного кодекса РФ в части управления многоквартирными домами, установления требований к содержанию общего имущества многоквартирных домов, требований к жилым помещениям;
2. создание нормативной правовой базы по регулированию вопросов, связанных с административной ответственностью собственников помещений за содержание индивидуальных домов и общего имущества многоквартирных домов;
3. формирование нормативно-правовой и методической базы для финансирования модернизации и капитального ремонта многоквартирных домов, организации регулирования учета потребления и оплаты коммунальных ресурсов в индивидуальных и многоквартирных домах, организации эффективного тарифного регулирования организаций коммунального комплекса.

ЛИТЕРАТУРА

1. Письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 8 февр. 2006 г. № 0100/1260-06-32 «О повышении эффективности работы, связанной с обеспечением защиты прав потребителей в сфере жилищного строительства и при предоставлении жилищно-коммунальных услуг» // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2006. № 6 (ч. 2).
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
3. Рустамова С.М. Некоторые вопросы защиты прав потребителей в области оказания услуг ЖКХ // Вестник Дагестанского государственного университета. 2012. № 2. С. 118–120.
4. Кузнецов И.А., Колмаков А.Н. Некоторые основы муниципального управления жилищно-коммунальным хозяйством // Вестник Тамбовского университета. 2007. №1. С. 157-162.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 21.07.2014 г.) В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Кононкова Н.П. Реформа жилищно-коммунального хозяйства: (обзор) // Экономические и социальные проблемы России. 2004. № 1. С. 131–150.
7. Стукалов А.В. Компетенция органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства // Административное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 32.
8. Акифьева Л.В. Государственный контроль качества предоставления жилищно-коммунальных услуг // Вестник НГИЭИ. 2012. № 5. С. 3–13.
9. Шишкина Е.В. Жилищно-коммунальное хозяйство как предмет ведения органов местного самоуправления: муниципально-правовой аспект. Дис. ... канд. юрид. наук. Владикавказ, 2011. 213 с.
10. Шехтер А.И. Защита прав потребителей при оказании коммунальных услуг // Предпринимательство и право. 2013. 2 апреля. С. 31–38.
11. О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг: Указ Президента РФ № 600 от 7 мая 2012 г. // Российская газета. 2012. 09 мая.