КОММУНИКАТИВНЫЕ ФУНКЦИИ СУБЪЕКТОВ РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В КОНТЕКСТЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Негруль С. В.

Кандидат социологических наук, Доцент,

Национальный исследовательский Томский политехнический университет,

Национальный исследовательский  Томский государственный университет

КОММУНИКАТИВНЫЕ ФУНКЦИИ СУБЪЕКТОВ РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В КОНТЕКСТЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Аннотация

В статье представлены результаты социологического исследования отношения представителей исполнительного органа региональной власти к новым функциям. Выявлены особенности понимания представителями исполнительной власти коммуникативных функций в контексте проводимых административных реформ.

Ключевые слова: региональная власть, административная реформа, коммуникативные функции.

Negrul S. V.

Candidate of Sociological Sciences, Docent, National Research Tomsk Polytechnic University, National Research Tomsk State University

COMMUNICATIVE FUNCTION OF REGIONAL POWER ACTORS IN ADMINISTRATIVE REFORM

Abstract

The article considers the sociological research results of regional power actors relations to the new functions. Some features of communicative functions understanding by the regional power actors in the conditions of administrative reforms have been identified.

Keywords: regional power, administrative reform, communicative function.

Административная реформа, последовательно проводимая в стране, решает задачи повышения эффективности деятельности государственных органов власти, в том числе затрагивая вопросы информационного взаимодействия со структурами общественности.

Опыт развитых стран свидетельствует о поиске наиболее эффективных моделей государственного устройства, предполагающих переход от забюрократизированности и иерархической модели к более гибким, децентрализованным формам, предполагающим активное участие субъектов разных уровней в управлении.

Тенденции в сфере администрирования, которые можно зафиксировать в мировой практике реформирования, сводятся к следующему.

Изменение функций государства, которое проявляется в переходе от «государства-опекуна» к «государству-партнеру».

«Наметился переход от так называемого “позитивного государства” (или “государства-интервента”, активно проникающего в разные сферы деятельности и подчиняющего их себе) к “регулирующему государству”, ключевым инструментом которого стала “выработка правил”. Государство, бывшее в прежние времена производителем всех благ и услуг, превратилось в рамках новой концепции в нейтрального регулятора рыночных процессов. Задача государства заключалась в том, чтобы восполнить упущения, допущенные рынком на уровне инфраструктуры общества и в социальной сфере» [1].

Децентрализация и осуществление обязательств власти совместно с другими социальными субъектами. Граждане (объединения граждан, неправительственные объединения и т.д.) становятся активными субъектами общества, являясь партнерами администрации в осуществлении функций власти (интерактивный процесс). Кроме того, принципы административного управления, о которых идет речь, предполагают наделение большей автономией региональные и муниципальные органы управления.

Ответственность власти и осуществление функций власти в соответствии с интересами других субъектов.

В целом, переход к новой концепции администрирования связан с преодолением противоречий между государством и общественностью, выстраиванием новых коммуникационных практик взаимодействия. На этом фоне изменяются функции всех субъектов региональной власти.

Коммуникативный контекст в практике перехода к новым стандартам администрирования включает в себя следующие направления:

1. прозрачность информации о деятельности госструктур;
2. передача функций, традиционно выполняемых государственными структурами, общественным объединениям или коммерческим структурам;
3. большая доступность информации для субъектов;
4. оперативность в принятии решений;
5. большая ответственность и подотчетность перед гражданами.

В условиях слабой активности общественного сектора реформ субъекты власти (особенно регионального и муниципального уровня, которые имеют более тесные контакты с «внеэлитными группами») могут испытывать так называемую «структурную» перегрузку, связанную с необходимостью как адаптироваться к изменяющемуся контексту деятельности, так и фактически выступать катализатором процессов конструктивного диалога между властью, гражданами и объединениями. Как показывают данные российских исследований, пассивность населения, выжидательные настроения пронизывают все сферы социальной жизни и парадоксальным образом именно субъекты власти призваны создавать поле для взаимодействия, стимулировать общественную активность. Одним из механизмов этого процесса служит информирование граждан об их правах и обязанностях, о процессах проведения реформы, о возможностях влияния населения на процесс реформирования.

На наш взгляд, на первый план в деятельности субъектов администрирования регионального уровня, выходит посредническая функция информационного плана как стратегически важная для формирования общественного сектора реформ. Региональные и муниципальные органы управления в силу специфического положения выступают как «двусторонний посредник», проводя интенции федеральных структур сверху вниз, а также от граждан – снизу вверх. Таким образом, они становятся ответственными не только за практическое воплощение реформ формально-информационного характера (таких как внедрение Интернет-технологий, электронного документооборота, создание информационных сайтов и т.д.), но за распространение этих новшеств в массовое практическое применение, адекватное заявляемым целям внедрения. Иначе говоря, субъекты – потенциальные «пользователи», «клиенты», в качестве которых выступают граждане и их объединения, должны знать как работает система, для чего она функционирует, каковы их возможности участия, права и обязанности. Без понимания субъектами власти данной функции административная реформа будет носить формальный характер, ограничиваться методическими формами реализации, решать вопросы оптимизации собственной внутрисистемной работы органов власти, не выходя в более широкий общественный контекст и не формируя реальную интерактивную среду.

В период 2011-2013 гг. в Томской области было проведено прикладное исследование с целью выявления особенности понимания представителями исполнительной власти новых функций в контексте проводимых административных реформ. Методом сбора информации явилось полуформализованное интервью. Анализ материалов базировался на принципах качественной методологии. Объектом исследования выступали представители исполнительной ветви власти областной администрации.

Как показывали материалы интервью, формально на стратегическом уровне цели административной реформы в представлениях опрошенных соответствуют задачам перехода к мировым стандартам администрирования. Артикулируются как приоритетные цели: выстраивание диалога с гражданами, адекватность и быстрота реагирования на требования внешней среды, передача функций управления другим субъектам и пр.

«это мероприятие как минимум две основные цели преследует. То есть, первая цель - это повышение эффективности государственного и муниципального управления. Вторая цель - это выстраивание диалога эффективного между тем или иным сообществом с одной стороны на уровне населения, на уровне муниципального образования, на уровне региона, и тем органом, который принимает управленческие решения. Соответственно это может разбиться уже на какие-то подцели, на такие как выстраивание эффективных механизмов коммуникации, когда власть становится более прозрачной, для тех, кто с этой властью взаимодействует, чтобы были единые четкие правила игры. Все иерархические уровни этой структуры были заполнены адекватными грамотными специалистами. Во-вторых, чтобы эта система была эффективно выстроена с точки зрения структуры. В-третьих, чтобы эта система могла более адекватно реагировать на внешние вызовы и быстро и четко принимать необходимые решения».

Механизмами реализации целей видятся следующие: внедрение информационных технологий (сайт, Интернет-приемная, электронное правительство, электронный документооборот), а также качество отбора чиновников. Таким образом, перечисленные механизмы оказываются в высказываниях чиновников слабо увязаны с внешней средой:

«но, к сожалению, административная реформа проводится силами тех же самых чиновников, а это уже определенный минус, потому что система реформировать саму себя… Когда система реформирует саму себя - это очень сложно».

Субъекты власти, выстраивая механизмы обратной связи с населением, связывают свою роль с некой «адаптацией» к существующему положению дел (происходит «подстройка под конкретную проблему»), но не с активным воздействием на изменение ситуации. Обратная связь («общение с народом») носит характер точечного реагирования, не переходя в реально интерактивный режим:

«Ага, ну опять же, ну я не знаю, обращений очень много на самом деле, то есть пишут, везде пишут, всюду, и все кому не лень и куда только можно. По поводу всего.  При этом люди, как правило, они не очень обременяют себя  пониманием того, куда они пишут, в какое направление и в какое учреждение вообще в принципе. Вот как бы тоже нет особого, особой градации, видимо, к власти. На власти все. Потом запросы тоже бывают разные, опять же не по уровню, не по теме, ни те ни туда, это все перенаправляется, потом там опять же есть срок на ответ гражданину»; «минимизировать запросы граждан можно только в том случае, если власть создаст какие-то комфортные более-менее условия оперативно реагировать на месте. То есть проблема устраняется на месте, то есть потек кран у меня, я не звоню мэру, не звоню губернатору. Вот у меня есть глава поселения  или там дедушка из управляющей компании, который пришел мне все быстро сделал.  Вопрос снят».

Субъектами власти не осознается собственная роль в формировании системного механизма информирования населения, выработке обобщенных критериев для понимания способов решения проблем как цели повышения гражданского самосознания. Диалог осуществляется не на партнерских началах, а изначально предполагает неравноправные позиции: «патрон–клиент», что только закрепляет существующее положение дел, не переходя на уровень воспроизводства новых социальных отношений.

« думаю идти на повышение качества управления, ну тут, наверное, дело даже не во власти, наверное, не от власти самой зависит, а от тех структур, которые непосредственно жизнедеятельностью, жизнеобеспечением самих граждан занимаются большей степенью. Но, опять же, эти структуры они работают в каком-то правовом поле, которое может соприкасаться с деятельностью власти».

Интересны представления субъектов власти относительно информационной прозрачности.  Прозрачными должны становиться готовые «данные», которые население не всегда может осмыслить и воспринять: «все данные по законам, абсолютно вся документация по принимаемым нормативным актам. Сейчас они должны вывешиваться на сайте. Не только в системах – консультантах можно будет  это найти, но и на сайтах всех региональных администраций».

Формально принцип информационной прозрачности артикулируется опрошенными как необходимый, обеспеченный конкретными механизмами реализации. «Это все на самом деле прозрачно же, все  по деньгам областным, бюджет, там любая запятая - это изменение в областной бюджет». Однако эффективность этого механизма остается достаточно низкой в силу односторонности понимания информации самими создателями информационного поля без учета возможностей «потребителей».

Кроме того, «прозрачность» и «открытость» информации не всегда соответствует реальным потребностям граждан, поскольку носит чрезмерно абстрактный характер, ориентированный на две стороны: либо на удовлетворение сиюминутного любопытства общественности – эмоциональный компонент (как в случае с публикацией доходов чиновников); либо  на специализированное компетентное  понимание процессов создания документов (как в случае с возможностью принятия участия в создании проектов, ознакомлением общественности с принятыми законопроектами, образцами документов) – экспертный компонент. Таким образом, принцип «прозрачности» не распространяется на информирование о механизмах использования информации и необходимости данной информации для удовлетворения нужд граждан. Между тем, именно такие знания позволят гражданам проявлять самостоятельную активность.

Отсутствие гражданской культуры как проблема артикулируется представителями власти как досадное недоразумение, но не как сфера компетенции и ответственности субъектов власти региона. Об этом свидетельствуют особенности построения фраз, в которых доминантой является некая «лозунговость» и «отстраненность» от того, что проговаривается, отсутствие ответственного агента (носителя действия). В этом смысле можно увидеть тенденцию сохранения «пустоты», характерную для советского дискурса:

«вы ввели что-то новое и не подготовили народ свой к этому. Вот тогда, значит, объясняйте, идите в народ. Правильно у нас губернатор говорит, прежде чем что-то новое внести, вы сходите и объясните это, чтобы не было того, чтобы люди утром проснулись, а у них там, да, новое правило перехода через улицу».

Таким образом, обозначим основные проблемные зоны в субъективном понимании представителями региональной власти изменений в сфере администрирования и функций, которые реализуются в повседневной практической деятельности чиновников.

1. Односторонне понимаемая информационная функция, которая ограничена трансляцией информации скорее «сверху вниз», вне реального коммуникативного контекста взаимодействия с общественностью.
2. Ролевые позиции в процессе реализации административной реформы субъектами власти регионального уровня носят скорее пассивно-приспособительный и отстраненный характер: ответственность ограничена точечным реагированием на проблемы. Недостаточно осознаются возможности региональной власти в плане структурирования общественных компетенций: «а в условиях, когда нет собственно базы для того, чтобы население эти услуги потребляло именно таким образом, вот сейчас их толкать вот так – это достаточно… то есть получается мы бежим немножко впереди паровоза. То есть у нас база такая, а мы делаем настройку, которая в общем ей не очень соответствует, вот. Общество, конечно, должно развиваться навстречу реформе, с другой стороны».
3. Не осознается ответственность региональных субъектов в структурировании общественного сектора реформ через выстраивание системных механизмов коммуникации «снизу вверх». Такая ситуация частично объясняется сохраняющейся зависимостью чиновников от вышестоящего руководителя по иерархической цепочке: «у меня в должностном регламенте прописан шаг вправо, прописан шаг влево, в общем, и все прочее». Данные проблемы во многом обусловливают непоследовательность в реализации административной реформы.

Литература

1. Мальковская И.А. Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации (актуализация европейского опыта для России) // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. – 2006. – № 8. – С. 27-43.

References

1. Mal'kovskaja I.A. Transformacija gosudarstva i jevoljucija publichnogo administrirovanija v uslovijah globalizacii (aktualizacija evropejskogo opyta dlja Rossii) // Vestnik Rossijskogo universiteta druzhby narodov. Serija: Politologija. – 2006. – № 8. – S.27-43.