СТАТЬЯ 4 КОНСТИТУЦИИ ЛИХТЕНШТЕЙНА В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ФУТУРОЛОГИИ
СТАТЬЯ 4 КОНСТИТУЦИИ ЛИХТЕНШТЕЙНА В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ФУТУРОЛОГИИ
Аннотация
В статье в контексте конституционной футурологии анализируются варианты использования нового конституционного регулирования, возникшие в результате внесения в 2003 г. в ст. 4 действующей Конституции Лихтенштейна 1921 г. изменений. В результате новеллизации конституционного текста возник феномен закрепления в национальной конституции права муниципалитетов на выход из состава государства. Это выявило ряд лакун в международно-правовом регулировании и затронуло сложившиеся к настоящему времени представления о границах возможностей конституционно-правового регулирования территориального устройства государства. Автор размышляет над вопросом о возможном значении данного опыта в будущем в зависимости от перспектив развития организации человеческого сообщества, обозначенных в работах футурологов. В одних вариантах развития данный опыт остается уникальным, как в настоящее время, в других — может стать прообразом изменений в международном и конституционном праве.
1. Введение
В небольшом, но достаточно весомом в экономическом и политическом смысле государстве в центре Европы в 2003 г. произошло событие, которое вызвало в научной юридической и политологической среде серьезную дискуссию. Парламент Лихтенштейна включил в ст. 4 Конституции 1921 г. положение, позволяющее муниципалитетам выходить из состава государства. Эта конституционная новелла, нацеленная, как утверждалось в официальном правительственном комментарии на реализацию предусмотренного современным международным правом права на самоопределение , существенно отличалось от сложившихся представлений о субъектах международного и конституционного права и их правовом статусе, практики конституционного регулирования вопросов территориального устройства в контексте идеи самоопределения и обычного статуса муниципальных образований. В конституциях Лихтенштейна 1818 г., 1862 г. и в первоначальной редакции действующей в настоящее время Конституции 1921 г. такого положения не было. В Конституции Лихтенштейна 1818 г. о территориальном устройстве содержалось только упоминание о наличии в государстве общин и о Вадуце в связи с регулированием кадастровых вопросов. В §1 Конституции 1862 г. был установлен принцип территориального единства: «Княжество Лихтенштейн образует в объединении двух своих областей — Вадуца и Шелленберга — сокровенное и непоколебимое целое и как таковое составную часть Германского союза» . Этот принцип был воспроизведен с дополнением в виде перечисления общин в первоначальной редакции ст. 4 Конституции Лихтенштейна 1921 г. После изменений, одобренных конституционным референдумом 2003 г., эта статья стала включать положение о том, что «отдельные муниципалитеты имеют право выйти из государственного объединения» . Необходимо отметить, что в отличие от большинства стран, в которых на конституционном уровне регулируются вопросы выхода части территории из состава государства, особенностью ситуации с введением приведенного выше конституционного положения является отсутствие каких-либо реальных проблем с территориальной целостностью государства в Лихтенштейне. Предложение о конституционной новелле было внесено Княжеским домом, при этом существовала уверенность, что фактического применения этого конституционного положения не будет в том смысле, что муниципалитеты не захотят ими воспользоваться , и, действительно, законопроекты об отделении с 2003 г. по настоящее время не вносились.
Внесение Княжеским домом предложения об изменении ст. 4 было нацелено на расширение содержания международно-правового принципа самоопределения, которое по господствующей интерпретации признает право на самоопределение в отношении групп, отличающихся от их окружения по расе, языку и культуре. Поскольку население Лихтенштейна этими признаками не обладает, Княжеский дом счел, что такая господствующая трактовка представляет определенную угрозу для реализации права народа Лихтенштейна на самоопределение и образование независимого государства. Таким образом, новое конституционное регулирование должно было компенсировать дефицит международного регулирования в отношении права на самоопределение лихтенштейнского народа . Действительно, с точки зрения современного международного права в Лихтенштейне отсутствуют основания, обеспечивающие защиту для требования муниципалитетами выхода из состава государства. Но вместе с тем включение такого положения не нарушает международного права. Это было отмечено в решении Венецианской комиссии (Европейской комиссии за демократию через право), которая рассматривала проект данной поправки в Конституцию Княжества Лихтенштейн и дала на нее свое Заключение. В нем, хотя и обращалось внимание на необычность положений о праве муниципалитетов на отделение и образование самостоятельного государства, тем более при отсутствии каких-либо особенностей населения таких муниципалитетов в языковом, культурном, религиозном отношении, в то же время было признано, что конституционное установление такого права при условии свободного волеизъявления населения не противоречит каким-либо нормам международного права и не нарушает прав меньшинства, выступающего против отделения . Тем самым Венецианская комиссия в принципе согласилась с правовой допустимостью нетрадиционной трактовки права народов на самоопределение с точки зрения ее совместимости с принципами и нормами международного права, когда в качестве субъектов данного права рассматриваются территориальные сообщества и административные единицы муниципального уровня без национально-этнических, религиозных и иных существенных отличий от основного населения.
Статья 4 Конституции Лихтенштейна стала предметом научной дискуссии и была проанализирована в ряде зарубежных и российских работ (см. например , , , . Опыт конституционного регулирования в Лихтенштейне статуса муниципалитетов в данной сфере остается уникальным и не повторен другими странами. Хотя право на выход из состава государства, не будучи распространенным, тем не менее встречается в конституциях ряда государств (Сент-Киттс и Невис, Узбекистан, Эфиопия), для муниципального уровня оно предусмотрено только в Конституции Лихтенштейна. Причины уникальности данного опыта предопределены как размерами данного государства, так и отсутствием оснований для сецессии в Лихтенштейне. Введение права на выход из состава государства для муниципалитетов преследовало цель обеспечить полноту реализации права народа на самоопределение, но при этом у населения этой страны в силу высокого уровня жизни и развития демократии отсутствуют сецессионистские настроения. В Лихтенштейне достигнут высокий уровень жизни и благосостояния, наблюдается постоянный рост ВВП на душу населения, что гарантирует высокий уровень финансовой безопасности. Страна обладает мощной и надежной экономикой, использует стабильную валюту (швейцарский франк), имеет налоговую систему, способствующую экономическому росту, отличается низким уровнем безработицы . В сочетании с медицинским страхованием, гарантирующим всем жителям медицинскую помощь, низким уровнем преступности, эффективной системой образования перечисленные выше достоинства делают в принципе выход из состава государства для муниципалитетов и их населения невыгодным. Немаловажным является и тот факт, что Правительство Лихтенштейна, привлекло международных экспертов для анализа рисков введения данной нормы, а также последствий выхода, проинформировало население о них и подробно ответило на вопросы граждан . Таким образом, введение нового конституционного положения путем конституционного референдума базировалось на осознанном выборе граждан страны и явилось одним из проявлений достигнутого уровня развития демократии. Вопрос о расширении права на самоопределение вплоть до права выхода муниципалитетов для других стран — это вопрос о достижении аналогичного уровня развития демократии, богатства, процветания и отсутствия внутренних конфликтов, прежде всего этнических, которых можно избежать и при многонациональном составе населения, если для этого применять эффективные правовые механизмы, обеспечивающие отсутствие дискриминации, равноправие, быстрое и справедливое разрешение возникающих проблем. Поскольку развитие демократии и экономики движется в целом в мире в направлении гармонизации общественных отношений и экономического процветания, опыт Лихтенштейна вполне может оказаться востребованным, а его анализ в рамках конституционной футурологии допустимым.
Из истории известно, что невостребованные сразу другими странами правовые институты в определенных ситуациях могут получить широкое распространение, как это произошло, например, с институтом омбудсмана в скандинавских странах, который по мере развития международного права в области защиты прав человека оказался востребованным в разных странах в виде создания института уполномоченного по правам человека. С учетом этого целесообразно проводить анализ появляющихся в конституционном праве новелл независимо от их распространенности в настоящий момент. С позиций футурологии положение статьи 4 Конституции Лихтенштейна оценку пока не получило.
2. Методы и принципы исследования
При анализе норм Конституции Лихтенштейна о статусе муниципалитетов использовался формально-юридический и историко-правовой методы, что позволило раскрыть их содержание в контексте исторического развития этого государства и показать эволюцию конституционно-правового регулирования в изучаемой сфере.
Для оценки различных вариантов развития событий и места опыта Лихтенштейна по расширению прав муниципалитетов в статье используется метод моделирования, что позволяет создать многовариантную картину применения этого опыта в будущем в других странах.
Использование в исследовании системного метода позволяет каждую модель развития событий в будущем в совокупности сложившихся и потенциально возможных взаимосвязей уже существующих участников межгосударственных и внутригосударственных отношений.
При этом учитываются такие принципы как верховенство права, равенство, наличие у участников правоотношений собственных интересов.
В статье также использованы основные методы, применяемые в рамках конституционной футурологии, а именно системный анализ, моделирование и прогнозирование. Это позволяет оценить особенности опыта Лихтенштейна и его применимость в различных сценариях развития событий комплексно и через влияние и взаимодействие разных факторов, а также построить различные модели развития будущего в зависимости от того, в каком направлении будет развиваться международное право. Прогнозирование возможных сценариев развития событий строится путем экстраполяции существующих тенденций.
3. Основные результаты
Анализ новеллизации ст.4 Конституции Лихтенштейна в контексте конституционной футурологии и прогнозирования развития международного права позволяет рассмотреть различные варианты дальнейшего развития статуса муниципальных образований в условиях современного глобализирующегося общества и оценить те из них, в которых опыт Лихтенштейна может стать востребованным. Поскольку будущее подвижно, выявление не одного, а нескольких потенциально возможных вариантов развития статуса и роли муниципальных образований позволяет уже сейчас обратить внимание на открывающиеся возможности. Просчитывание такого рода вариантов важно как для науки, так и практики.
4. Обсуждение
В настоящее время в правовой науке, в том числе российской, активно развивается направление исследований, базирующееся на социальном прогнозировании. Ученые пишут о правовой футурологии и конституционной футурологии . Обращение к этой тематике не случайно: не только эволюция, но и существование национального права, включая конституционное, напрямую зависит от дальнейших перспектив трансформации социальной роли государства в условиях глобализации и появления новых форм социальной организации, связанных с бурным развитием цифровых технологий, а также с ответами на экологические вызовы. Достаточно очевидно, что, если современное государство, изменяясь, сможет справиться с этими новыми условиями и существовать в их рамках, то право, включая конституции, также сохранится в близком к современному или несколько трансформированном виде. В противном случае могут возникнуть другие формы социальной организации и их регулирования.
Анализируя перспективы развития государств, футурологи разграничивают относительно краткосрочное и долгосрочное прогнозирование. Характеризуя относительно краткосрочное прогнозирование известный футуролог Ричард Уотсон, в свое время писавший сценарии ближайших перспектив для IBM, «Тойоты», «Кока-Колы» и «Шелл», заметил, что «размышление о будущем — попытка разворошить настоящее и раскопать наши устойчивые представления о том, что бывает, а чего быть не может» . Что же касается долгосрочного социального прогнозирования, то оно многими учеными воспринимается с высокой долей скепсиса, хотя человеческая фантазия может спрогнозировать в принципе любой исход событий, в том числе эсхатологический, причем большой вклад в негативное развитие событий могут внести нарастающие экологические проблемы, на которые давно обращает внимание политиков и общественности Римский клуб , , .
В рамках классической прогностики футуристические прогнозы в ХХ в. разрабатывали такие блестящие исследователи, как А. Печчеи, А. Тоффлер, Д. Медоуз, Дж. Найсбитт и многие другие. В их работах содержатся настолько разнообразные прогнозы будущего, что уже предпринимаются попытки классифицировать их по различным основаниям, например, на проектно-сценарные, вероятностно-статистические, системно-управляемые, субъектно-управляемые .
Естественно, «примерить» опыт конституционного регулирования права выхода муниципалитетов из состава государства ко всем предполагаемым прогнозам (даже если отбросить различные варианты эсхатологического толка, как явно бесперспективные для государства и права), в рамках статьи не представляется возможным. Проведем несколько «пилотных» сценариев, которые покажут общее направление возможного использования данного опыта и его границы.
В относительно краткосрочной перспективе опыт Лихтенштейна можно рассмотреть через призму тенденции расширения круга участников международно-правовых отношений. В системе участников международного общения и субъектов публичного международного права, наряду с ядром круга таких субъектов, которые участвуют в его формировании, являясь полными субъектами международного права, постепенно наращиваются элементы внешнего круга субъектов с ограниченной в том или ином отношении правосубъектностью: транснациональные корпорации и глобальные информационные сети, непризнанные или частично признанные самопровозглашенные государственные образования и иные организации, представляющие этнические, религиозные и территориальные общности, стремящиеся к самоопределению, национальные и интернациональные неправительственные организации. Для полноценного членства в ООН и других крупных межгосударственных структурах общепланетарного масштаба этот круг субъектов по-видимому в среднесрочной перспективе по-прежнему не будет соответствовать их достаточно строгим критериям. В этой связи они также еще не будут считаться полноправными участниками выработки фундаментальных универсальных принципов и норм международного права, но достаточно уверенно можно предсказать повышение их роли и практическое уравнивание с государствами в выработке региональных и отраслевых норм и стандартов в соответствующих областях (обеспечение гарантий прав человека и коллективных прав при развитии региональной демократии и местного самоуправления, обеспечение верховенства права, регулирование регионального развития, обеспечение трансграничного сотрудничества, регулирование сотрудничества в сферах энергетики, водоснабжения, развития крупных городских агломераций и др.). Таким образом, в интересах развития отдельных отраслей и институтов международного права, особенно с учетом регулирования ими вопросов регионального и отраслевого характера, представляется весьма вероятным развитие тенденции к институциональному закрепленному и гарантированному привлечению не только к реализации, но и к выработке норм международного права все более широкого круга субъектов, включая муниципалитеты, и внесение соответствующих изменений в их юридический статус. При гарантировании указанных прав на уровне международного права очевидно будет укрепляться и конституционно-правовой статус внутригосударственных субъектов. Не только регионам, но и муниципалитетам будут синхронно с международными актами гарантироваться права на участие в международных связях, на участие в международных договорах по вопросам их ведения, на развитие межрегионального и межмуниципального сотрудничества и другие. В этой связи расширение прав муниципалитетов, тем более в малых странах, постепенно может привести к ситуации, когда в силу конституционно признаваемого и обычного статуса муниципалитетов, имеющих весьма широкий набор прав, которые ограждены как международным, так и конституционным правом, право на самоопределение народов будет по новому согласовываться с такими расширенными правами муниципалитетов и иных внутригосударственных административно-территориальных структур. В этом случае норма ст. 4 Конституции Княжества Лихтенштейн о праве муниципалитета на инициирование вопроса о выходе из состава государства не будет рассматриваться как экстраординарная. Однако, как представляется, исходя из современного опыта в относительно краткосрочном сценарии, она может быть включена в конституции прежде всего тех государств, которые достигли достаточно высокого уровня благосостояния населения и политической стабильности, поскольку для них риски для территориальной целостности государства и возможной политической нестабильности будут минимальными. Что же касается государств с серьезными внутренними проблемами и нестабильной экономикой, то в относительно близкой перспективе они вряд ли смогут использовать опыт Лихтенштейна, поскольку для них указанные риски достаточно велики.
С учетом же футуристических набросков и наблюдений относительно более долгосрочных прогнозов трансформации существующих форм государства и права можно предположить вероятность в дальней перспективе более радикальной трансформации круга участников международного общения и круга субъектов международного права, а следовательно — и существенного изменения содержания принципов равноправия и самоопределения народов. Так, местные сообщества и небольшие территориальные образования могут приобрести дополнительные международные права и возможности в однородном и не управляемом какими-либо централизованными структурами международном сообществе, где будут развиваться принципы горизонтального сотрудничества в духе сетевого сообщества, сетевой демократии (см. например: ). Беспрепятственный рост и усиление сетевого характера международного сообщества при расширении круга его участников приведет к закономерному снижению роли вертикальных систем организации власти и к преодолению исключительности государств как единственных носителей суверенитета и полных субъектов международного права. При этом реализация сценария преобладания такого рода горизонтальных отношений, строящихся по правилам демократической координации и сотрудничества по инициативе «снизу» и усиливающих однородность политико-правового международного сообщества, исключает возможность реализации сценариев вертикального устройства миропорядка путем строительства не только «однополярного мира» («мирового правительства»), но и «многополярного мира» (внедрения региональных систем вертикального управления континентального масштаба). В этой связи как органы местного самоуправления, так и органы национально-этнического представительства получат наилучшие условия для влияния на выработку затрагивающих их интересы норм и правил международного общения. Эти условия могут быть максимально приближены к условиям для государств. Кроме того, необходимо принимать во внимание трансформацию формы самого государства в такой сетевой демократии. В этом сценарии конституционный опыт Лихтенштейна по установлению для муниципалитетов права на выход из состава государства может иметь как в целом символический характер, подчеркивая полноту права народа на самоопределение, так и организационно-технический, позволяющий муниципалитетам оптимизировать свои ресурсы и деятельность, путем выхода из состава государства. Возникающие при этом риски конституционно-правового регулирования права выхода муниципалитета из состава государства в целом могут быть аналогичны существующим в настоящее время (снижение уровня экономического развития в случае переоцененных положительных результатов выхода; потенциальная возможность возникновения напряженности после начала процесса выхода в случае, если не будет получено нужное число голосов и он не состоится; негативные организационные и структурные изменения в государстве, из которого выходит экономически и политически значимый муниципалитет и т.д.). Однако конституционно установленную возможность выхода может существенно корректировать такой фактор как активно развивающееся сейчас региональное и межмуниципальное сотрудничество, направленное на оптимизацию экономических, политических, культурных связей. В его рамках могут рождаться новые формы решения различных проблем, которые не потребуют выхода муниципалитетов из состава государства, оставляя конституционное право выхода из состава государства в качестве только показателя полноты права народа на самоопределение.
При реализации в качестве альтернативного и относительно долгосрочного сценария возможности значительного развития надгосударственных региональных структур конфедеративного или полуфедеративного типа, превосходящих по уровню интеграции ныне существующие объединения типа ЕС и ЕАЭС, местные сообщества, муниципальные и межмуниципальные структуры при некоторых условиях также могут получить дополнительные права субъектов международного права в направлении уравнивании их прав с правами государств — участников таких сверхинтегрированных объединений. Такой сценарий может быть охарактеризован как включение в формы будущего государства и права значительных элементов, напоминающих прошлые формы, например новые варианты объединения сохраняющих формальную самостоятельность относительно мелких государственных образований в более крупные конфедеративные объединения и союзы вассального типа. Так, в работе Э. Тоффлера «Метаморфозы власти» в качестве одного из прогнозов допускается возврат к мировой системе, существовавшей в доиндустриальную эру когда не было столь исключительного положения национальных государств как единственных территориальных институтов распределения политической власти, а существовала мешанина городов-государств, феодальных княжеств, религиозных движений и других политических образований . В будущем в новых интеграционных объединениях в условиях как глобализированной, так и региональной распределенной сетевой экономики возможно сосуществование различных по своим масштабам и функциям государственных и внутригосударственных и интернациональных административно-политических единиц. В этом отношении малые государства типа Лихтенштейна обретут некое новое место в региональных объединениях, а право нации на самоопределение будет трактоваться иным, чем сейчас, образом, как право не только этнонационального и культурного сообщества, но и любого территориального сообщества на самоопределение и самоуправление. Это право может подразумевать и свободу для этого сообщества как на объединение в интеграционные структуры второго и третьего порядка, так и на выход из них и переход в другие объединения. Риски для территориальной целостности и возможной политической нестабильности, которые могут в этом случае возникнуть, будут в этом случае взвешиваться и оцениваться на разных уровнях (надгосударственном, государственном, региональном и муниципальном) и зависеть от диапазона развития инфраструктуры обеспечения прав в разных государствах. Кроме того, в зависимости от того, какой именно будет установлен порядок выхода муниципалитетов в этом случае, можно будет говорить о больших или меньших рисках. В этом сценарии опыт Лихтенштейна может быть ценен тем, что Правительство страны рассмотрело при подготовке предложения о конституционной поправке в ст. 4 разные сценарии развития событий и разъяснило: текущее законодательство о выходе, детализирующее конституционную норму, должно быть различным в зависимости от того, какой статус приобретет в результате муниципалитет: присоединится к другому государству или приобретет независимый статус. Тем самым, им были выявлены различия в правовом регулировании и сложности такого рода действий при разных ситуациях и целях выхода, которые могут быть востребованы при рассматриваемом сценарии.
5. Заключение
Проведенное исследование показывает, что в зависимости от развития международного права и реализации различных сценариев будущего устройства мирового порядка в настоящее время уникальный конституционный опыт регулирования права муниципалитетов Лихтенштейна в принципе может получить различное применение и внести вклад в развитие правовых основ организации глобализированного мира.