Институциональные основы регулирования миграционных процессов: международная организация по миграции
Институциональные основы регулирования миграционных процессов: международная организация по миграции
Аннотация
Статья посвящена анализу деятельности международной организации по миграции (MOM), которая является одним из основных институтов регулирования международной миграции. Исследование основано на анализе нормативных документов МОМ и вторичном анализе данных зарубежных исследований. В статье анализируются основные роли и направления деятельности МОМ, а также проблемы институциональной власти в контексте деятельности МОМ. Результаты исследования демонстрируют существующие противоречия в оценке деятельности МОМ, в частности отмечается ее зависимость от политической воли государств, а также ограниченная субъектность в плане реализации миграционных стратегий. В заключении отмечается роль МОМ как одного из основных институтов в области регулирования миграционных процессов и имеющийся потенциал данной организации.
1. Введение
Ввиду масштабов и роли миграционных процессов в современном мире, в середине 20 века возникла практическая потребность в регулировании данных процессов на институциональном и организационном уровне, что предопределило появление в 1951 году международной организация по миграции (МОМ) или, как ее сначала называли, Временного межправительственного комитета по движению мигрантов из Европы (ПВКММЕ), поскольку ее деятельность была связана с перемещением после Второй мировой войны огромного числа людей в Западной Европе.
В дальнейшем функции данной организаций существенно трансформировались, как и ее место в миграционном процессе. Цель данной статьи – проанализировать различные подходы к деятельности МОМ как центрального института регулирования миграционных процессов, в том числе ее взаимодействия с прочими акторами, включенными в миграционный процесс, прежде всего государствами. Следует отметить, что в российской научной литературе практически отсутствуют исследования, посвященные деятельности МОМ, и данная работа основана на анализе зарубежных исследований и нормативных документах международных организаций.
2. Основные результаты
2.1. Роль МОМ в регулировании процессов международной миграции
Первоначально роль МОМ заключалась в деятельности, связанной с помощью европейским правительствам в переселении более десятка миллионов человек, изгнанных из-за войны, организации их транспортировки на новые места жительства и содействии в первичном размещении. В дальнейшем МОМ оказывается вовлеченной практически во все процессы, связанные с появлением миграционных волн, имеющих как техногенный и стихийный генезис, так и гуманитарные причины.
В последние десятилетия человеческая мобильность и репрессивные реакции отдельных государств на нее все чаще признаются проблемами глобального управления. Хотя миграция и пограничный контроль традиционно считались вопросами национальной политики, транснациональная взаимозависимость между государственными и негосударственными субъектами, стремящимися регулировать мобильность, породила ряд международных и многосторонних институтов и соглашений; одним из недавних примеров является принятие в 2018 году Глобального договора Организации Объединенных Наций о «безопасной, упорядоченной и законной миграции». Расширение деятельности и значимости МОМ в качестве «партнерской» организации в отношении государств, которая предлагает, согласовывает и реализует политику контроля в интересах принимающих мигрантов стран, дает плодотворный пример для понимания того, как проявляется динамика глобального управления миграцией.
2.2. Проблема институциональной власти
В контексте деятельности МОМ отдельными исследователями ставится вопрос так называемой институциональной власти, которая в отличие от принудительной власти понимается как более косвенный аспект власти, предполагающий создание государствами международных организаций для продвижения своих интересов . Обладая институциональной властью, конкретный актор может посредством процедур, правил и деятельности института направлять и ограничивать действия (или бездействие) и условия существования других акторов, будь то государства или международные организации. Опираясь на институциональную власть, международные организации могут конструировать понимание, поведение и социальные контексты, в том числе путем преуменьшения или отодвигания на второй план конкретных вопросов в процессе формирования повестки дня. Понимание институциональной власти в отношение к МОМ влечет за собой анализ того, как государства используют МОМ для косвенного влияния на других участников, и как МОМ институционально позиционирует себя для достижения желаемых результатов.
В Европе, как отмечает Вундерлих, МОМ развивается в своего рода правовой, политической и нормативной «нейтральной зоне», проявляя «проактивность» в формировании региональных и международных моделей управления миграцией .
Деятельность МОМ строится на основе взаимозависимостей между странами; в современном мире развитые страны хотят формировать миграционную стратегию стран происхождения и транзита мигрантов. Кроме того, имеет место так называемый консенсус о добровольном возвращении, когда в силу определенного согласия между странами, принимающим государствам легче высылать нежелательных лиц . Андриясевич и Уолтерс говорят о МОМ как об акторе, который не навязывает нормы или изменения в политике, а убеждает государства принять их, утверждая, что они в интересах всех вовлеченных сторон. Риторика МОМ, отраженная в таких лозунгах, как «управление миграцией на благо всех», играет здесь центральную роль, поскольку подчеркивает общие выгоды ее вмешательства и преуменьшает дисбаланс сил между государствами . Это своего рода «дисциплинарная» деятельность, в ходе которой правительства инструктируют, как себя вести, продвигая определенные нормы .
Ашутош и Маунтц даже утверждают, что с помощью МОМ принимающим государствам удается расширять свой суверенитет, контролируя мигрантов вдали от своих границ. Как глобальная организация МОМ может вмешиваться в ситуацию в любой точке мира и создавать условия для глобализации миграционного контроля . Более того, МОМ как институт формирует деполитизированный консенсус, чтобы нивелировать политические разногласия между государствами, что позволяет государствам избежать политических издержек своей политики .
В отличие от международных организаций с нормативным мандатом, МОМ никогда не критикует государства, которые являются членами МОМ, и вряд ли будет сопротивляться реализации проектов, которые были бы несовместимы с ее (несуществующими) стандартами. Следуя категориям, предложенным Лавене, она может действовать как «субподрядчик», реализующий аспекты миграционной политики от имени государства, и как «передатчик», распространяющий нормы из одной страны в другую, но не как «противовес» – что подразумевало бы критику, направленную на исправление или уравновешивание политических решений государств .
Что касается роли и влияния МОМ, некоторые исследователи считают, что МОМ остается «в плену» у могущественных государств, ограничится риторикой без влияния на местах и оказывается неспособной изменить глобальную миграционную политику. В частности, Кастл и другие утверждают, что у МОМ недостаточно возможностей для внесения существенных изменений . Другие исследователи, например, Мартин утверждают, что МОМ обладает сильнейшими возможностями для выполнения ряда действий, необходимых в случае принятия режима международной миграции . Однако в целом большинство экспертов позитивно оценивает роль МОМ как важнейшего института регулирования международной миграции.
3. Заключение
Анализ деятельности МОМ как института миграционной политики позволяет сделать следующие выводы: несмотря на существующее ограничение функций МОМ ролью посредника без политического влияния, ее центральное положение в области международной миграции в сочетании с ее опытом и знанием повестки дня различных государств позволяет организации играть де-факто важную роль. МОМ зачастую идет «в фарватере» политики наиболее влиятельных государств в сфере миграции, однако, будучи признанной международной организацией, МОМ имеет возможности вмешиваться в ситуацию в любой точке мира и создавать условия для глобализации миграционного контроля. Иными словами, МОМ является ключевым участником политики миграционного регулирования, в том числе благодаря формированию нормативной базы. Деятельность МОМ позволяет придать миграционным процессам гуманный и упорядоченный характер в той мере, в какой это возможно в силу правовых, организационных, политических и иных обстоятельств.