АНАЛИЗ ДИНАМИКИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА РАЗВИТИЕ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ (НА МАТЕРИАЛАХ КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ)
АНАЛИЗ ДИНАМИКИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА РАЗВИТИЕ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ (НА МАТЕРИАЛАХ КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ)
Аннотация
Цель данного исследования заключалась в выявлении ключевых тенденций динамики и структуры бюджетных расходов на развитие сельских территорий на примере отдельного региона. Материалам и источниками информации при проведении исследования послужили сведения об государственных расходах по программам развития в Красноярском крае за период 2019-2022 годов. По результатам исследования установлено, что в обозначенный период на развитие сельских территорий Красноярского края было выделено 30,6 млрд. рублей. Доля затрат в общих расходах краевого бюджета увеличилась с 2,9% до 4,64%. В структуре затрат, 5,2 млрд. рублей (20,5%) направлено на развитие транспортной системы сельских территорий, 17,3% (4,2 млрд. рублей) на развитие образования, 15,6% на развитие местного самоуправления, 14,16% по программе комфортного жилья, на 1,99 млрд. рублей (7,8% от общей суммы затрат) профинансировано развитие сельского здравоохранения, 1,79 млрд. (7,2%) направлено на сферу ЖКХ. На основании анализа отдельных социально-экономических показателей состояния сельских территорий обосновано, что рост затрат, на данным момент, не везде приводит к качественному улучшению показателей жизнедеятельности сельского населения. Фиксируется рост износа коммунальной инфраструктуры и дорожной поселенческой сети, не увеличивается охват дошкольным образованием, снижается качество оказания медицинских услуг. Для повышения эффективности и прозрачности механизмов распределения расходов предлагается разработка прогнозной демографической карты сельских поселений региона, внедрение регионального стандарта социального благополучия сельских жителей, установление минимальных нормативов бюджетной обеспеченности муниципалитетов на содержание текущих объектов социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры.
1. Введение
Бюджетные средства в развитии сельских территорий играют определяющую роль. В условиях повсеместного хронического дефицита доходной части муниципальных бюджетов, а также низкой инвестиционной активности сельских предпринимателей, средства, выделяемые через государственные программы, являются практически безальтернативным источником финансирования процессов развития сельских пространств. Между тем комплекс инфраструктурных и институциональных проблем сельских территорий характерен практически для всех основных сфер: здравоохранение, благоустройство и формирование комфортной сельской среды, образование, жилищно-коммунальном хозяйство, транспортная инфраструктура и т.д. Особенно заметна социально-экономическая деградация на периферии и в редконаселенных территориях.
Так, экспертами и исследователями отмечается, что развитие сельских территорий, как на уровне Российской Федерации, так и локально в пределах регионов, происходит крайне неравномерно. Достаточно подробно этот аспект исследован в работах Полушкиной Н.М. , Бондаренко Л.В. , Миренковой И.Н. и соавторов , Алтухова А.И. , Дегтяревой Т.Г. и соавторов . По мнению автора данного исследования, следует также делать акцент и на том, что в пределах большинства муниципальных районов тоже присутствуют и усиливаются социально-экономические диспропорции между административными центрами и удаленными, малочисленными населенными пунктами. Это проявляется как в различиях по наличию социальных и инженерных объектов, так и в разнице по выделяемым средствам на ремонт и восстановление базовой инфраструктуры. Автором и его соавторами данные проблемы были частично раскрыты в ряде работ
, .Основным механизмом развития является государственное программирование и межбюджетные целевые субсидии на реализацию мероприятий в основных сферах жизнедеятельности. Важными вопросами являются достаточность выделяемых средств, критерии приоритетности между направлениями и прозрачность механизма их перераспределения между субъектами РФ, а далее уже внутри самих субъектов по муниципалитетам. Например, Летягина Е.А. и Шапорова З.Е. отмечают, что в государственных целевых программах определяются значения показателей развития сельских территорий, которых требуется достичь к определенному сроку, однако не учитываются изначальные позиции и значения этих показателей в конкретных регионах Российской Федерации, что негативным образом сказывается на снижении эффективности их исполнения .
Проблему «выравнивания или стимулирования» при реализации финансовой политики в регионах ставит, например Зубаревич Н.В. , определяя необходимость поиска баланса и адекватных границ между подходами. Как справедливо указывает в своей работе Узун В.Я., внедрение практики распределения бюджетных средств на конкурсной основе создает коррупционные риски, а установлении зависимости объемов финансирования от показателей безработицы, доходов населения и уровня обеспеченности доходами способствует усилению деградации периферийных и малочисленных сельских поселений в депрессивных районах . В свою очередь, как отмечают Безденежных Т.И. и Макенов М.М., чрезмерное преобладание принципа выравнивания диспропорций приводит к потере стимулов инициативного развития от местного самоуправления территориями
.Таким образом, обобщая представленные мнения и рассуждения, следует отметить, что бюджетное финансирование следует рассматривать как основной источник обеспечения развития сельских территорий. Но требуется корректировка как механизмов их перераспределения между субъектами, так поиск баланса между стимулирующими и выравнивающими подходами.
Цель данного исследования заключалась в выявлении ключевых тенденций динамики и структуры бюджетных расходов на развитие сельских территорий на примере отдельного региона.
Предмет исследования – финансовое обеспечение процесса развития сельских территорий.
Вопросы исследования:
1. Динамика и сложившаяся структура бюджетных расходов по государственным программам в части затрат на развитие сельских территорий на региональном уровне;
2. Выявление диспропорций в границах отдельного региона, как между направлениями финансирования, так и перераспределением средств между муниципальными районами.
2. Методы и принципы исследования
Источниками информации при проведении исследования послужили сведения об государственных расходах по программам развития в Красноярском крае за период 2019-2022 годов. Использовались данные открытого бюджета, а также консолидированные данные по сводным и отдельным расходам, направляемые на развитие сельских территорий региона.
Методика проведения исследования основывалась на применении методов анализа динамики экономических показателей. Рассчитаны и проанализированы как сводные данные о финансировании программ развития, так и их распределение по отдельным направлениям. Дополнительно рассмотрена динамика отдельных социально-экономических показателей состояния сельских территорий Красноярского края, которые являются целевыми в ряде реализуемых в регионе государственных программ.
Методы исследования: анализ темпов роста и прироста показателей, анализ показателей структуры расходов, сравнение и сопоставление, графический анализ данных.
3. Основные результаты
В период с 2019-2022 годов на развитие сельских территорий Красноярского края было выделено 30,6 млрд. рублей. Распределение средств по годам, скорректированное на индекс инфляции, представлено на рисунке 1.
Рисунок 1 - Расходы (плановые) на развитие сельских территорий по всем ГП и доля в общих расходах КБ
В регионе до 2022 года реализовывалось 18 государственных программ, в рамках которых были заложены средства, в том числе, и на сельские территории. В 2022 году стартовала реализация программы «Комплексное развитие территорий Красноярского края». На рисунке 2 приведены данные о распределении средств между программами, которые позволяют оценить приоритетность направлений в сельской местности.
Рисунок 2 - Плановые расходы краевого бюджета на развитие сельских территорий по отдельным государственным программам за 2020-2022 годы
Для сопоставления расходов на городскую и сельскую среду, на рисунке 3, представлены данные в расчете на одного жителя соответствующей территории.
Рисунок 3 - Удельные расходы краевого бюджета по всем ГП (в сопоставимых ценах 2019 года)
На рисунке 4 приведено сопоставление районов Красноярского края по объемам финансирования за 2020-2022 год в целом и в среднем на одного сельского жителя.
Рисунок 4 - Расходы краевого бюджета на развитие сельских территорий по районам Красноярского края в 2020-2022 гг.
Наиболее финансируемым районом является Эвенкийский район, для которого доля фактически полученных средств составила за 2020-2022 годы 10,67% или 2,15 млрд. рублей (без учета 4 кв. 2022 года). На Бирилюсский район было выделено 5,05% (1,3 млрд.) за период, на Шушенский район 4,7% (1,06 млрд.) всех средств. Более 3% получено Таймырским ДН, Мотыгинским, Енисейским и Емельяновским районам.
Менее 1% от совокупных расходов получили Тасеевский район, Тюхтетский район, Большеулуйский район, Боготольский район, Саянский район. От 1% до 2% расходов направлено еще в 17 районов, от 2% до 3% в оставшиеся 15 районов. Медианное значение расходов составляет 342,7 млн. рублей, среднее 387,4 млн. рублей.
При сравнении расходов на одного сельского жителя, вариативный ряд заметно изменяется:
• Динамика удельных расходов на одного сельского жителя носит разнонаправленный характер и отличается от года к году. За обозначенный период 21 из 44 районов имеют ежегодный положительный темп прироста этого показателя;
• Из группы районов со средним годовым размером полученных средств на одного сельского жителя за период менее 10 тыс. рублей, ежегодный прирост этого показателя зафиксирован в 8 из 21-го района;
• Из группы районов со средним годовым размером полученных средств на одного сельского жителя за период от 10 до 20 тыс. рублей, ежегодный прирост этого показателя зафиксирован в 10 из 15 районов;
• Из группы районов со средним годовым размером полученных средств на одного сельского жителя за период свыше 20 тыс. рублей, ежегодный прирост этого показателя зафиксирован в 3-х из 10-ти районов.
В целом же заметны существенные диспропорции в объемах распределенных средств по районам Красноярского края при их оценке в расчете на одного сельского жителя. Последнее объясняется различиями между районами в пространственной локализации и людности сельских населенных пунктов, отличиями по плотности сельского населения, а также исходными диспропорциями в социально-экономическом состоянии, что определяет относительную приоритетность районов в очереди за получением средств. Немаловажным критерием распределения средств является приоритетность финансирования крупных инфраструктурных проектов развития Нижного Приангарья, освоение месторождений полезных ископаемых на севере региона, а также реализация проектов развития логистической инфраструктуры экспорта сельскохозяйственной и промышленной продукции на внешние рынки Азии.
Для оценки совокупной эффективности государственных расходов, представим данные динамики отдельных показателей (таблица 1).
Таблица 1 - Динамика отдельных показателей развития сельских территорий Красноярского края
Показатель | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | Изменение за период, %/пн. |
Жилищно-коммунальная сфера | ||||||
Число источников теплоснабжения, единица | 1126 | 1111 | 1120 | 1139 | 1137 | 100,98 |
Протяженность тепловых и паровых сетей в двухтрубном исчислении, км | 2121,5 | 2090,4 | 2036,9 | 2051,3 | 2059,5 | 97,08 |
Одиночное протяжение уличной канализационной сети, км | 482,4 | 491,7 | 493,7 | 490,8 | 473,9 | 98,24 |
Одиночное протяжение уличной водопроводной сети, км | 4514 | 4497,2 | 4581,9 | 4553,8 | 4548,2 | 100,76 |
Общая площадь жилых помещений, тысяча метров квадратных | 21863,6 | 22154 | 22430,7 | 22516,2 | 23220,1 | 106,20 |
Износ водопроводных сетей, % | 49,3 | 49,8 | 51,5 | 53,3 | 53,4 | 4,1 |
Износ канализационных сетей, % | 41,4 | 42,2 | 43,9 | 43,8 | 54,6 | 13,2 |
Износ тепловых сетей, % с 2017 | 43,6 | 42,7 | 46,4 | 45,1 | 44,5 | 0,9 |
Социальная сфера | ||||||
Число лечебно-профилактических организаций - всего, ед. | 944 | 942 | 967 | 965 | 977 | 103,50 |
Число мест в детских садах на 100 детей в возрасте 1-6 лет, ед. | 78,8 | 79,3 | 81,9 | 85,3 | 94 | 119,29 |
Число спортивных сооружений, ед. | 2348 | 2382 | 2523 | 2576 | 2460 | 104,77 |
Число плоскостных спортивных сооружений, ед. | 1197 | 1151 | 1282 | 1307 | 1240 | 103,59 |
Доля детей в возрасте 1-6 лет, получающих дошкольную образовательную услугу, % | 54,6 | 54,5 | 55,4 | 55,6 | 56,2 | 1,6 |
Торговля, услуги, общественное питание и предпринимательство | ||||||
Оборот розничной торговли на душу населения (в сопоставимых ценах), тыс. рублей | 24 | 30,17 | 34,9 | 40,94 | 54,96 | 229,00 |
Оборот общественного питания на душу населения (в сопоставимых ценах), тыс. рублей | 1,51 | 4,03 | 3,69 | 4,25 | 4,71 | 311,92 |
Объем платных услуг на душу населения (в сопоставимых ценах), тыс. рублей | - | - | 14,47 | 15,35 | 16,25 | 112,30 |
Число субъектов малого и среднего предпринимательства на 10000 чел., ед. | 197,96 | 206,58 | нет открытых данных | нет открытых данных | 192 | 112,30 |
Транспортная система | ||||||
Доля автодорог местного значения, не отвечающих нормативным требованиям (медианное значение), % | 46,52 | 45 | 46,835 | 48,6 | 48,45 | 1,93 |
В жилищно-коммунальной сфере изменения за период 2017-2021 годов достаточно условные. Число источников теплоснабжения увеличилось на 11 ед. (рост 0,98%), общая протяженность коммунальных сетей имеет отрицательную динамику (-2,82% по тепловым сетям, -1,76% по канализационным сетям). Рост зафиксирован в части увеличения протяженности водопроводной сети на 34 км или 0,76%, а также прирост общей площади жилых помещений на 1356,5 тыс. кв. м. или 6,2%. Показатели износа коммунальных сетей ухудшились: более всего по канализационным сетям с 41,4% до 54,6% (на 1320 базисных пункта); по водопроводным сетям 49,3% до 53,4% (на 410 базисных пункта); по тепловым сетям остались приблизительно на уровне 2017 года.
В социальной сфере, статистическая информация по численности общеобразовательных организаций, культурно-досуговых организаций, фельдшерско-акушерских пунктах ограничена 2017 годом. По имеющимся в открытых источниках данным, увеличилась общая численность лечебно-профилактических организаций на 33 единицы (+3,5% относительно 2017 года), отмечается рост числа мест в детских садах в расчете на 100 детей в дошкольном возрасте с 78,8 мест до 94 мест (на 20%), но доля сельских детей охваченных дошкольным образованием практически не изменилась. Последнее указывает на то, что не решены проблемы транспортной доступности дошкольной образовательной услуги для периферийных и удаленных от районного центра населенных пунктов. Из положительных тенденций следует отметить увеличение числа спортивных объектов на 4% относительно 2017 года.
В экономической сфере села происходит сокращение числа субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10000 жителей (-3% за период с 2017 года). Из позитивных тенденций следует выделить рост объемов потребления товаров и услуг на душу населения в сопоставимых ценах: оборот розничной торговли вырос в 2,9 раза, общественного питания в 3,1 раза, платных услуг населению (относительно 2019 года) на 12,3%.
В транспортной системе, несмотря на существенные затраты, доля автомобильных дорог, не отвечающих нормативным требованиям эксплуатации (по медианному значению среди районов) увеличилась с 46,5% до 48,5%.
4. Обсуждение
Как показывают представленные расчеты, кратный рост затрат на развитие сельских территорий на данный момент не трансформировался в качественное улучшение показателей динамики. Следует отметить, что отчасти, причиной является строительный лаг между выделением средств и вводом в эксплуатацию инфраструктурных объектов. В этой связи в среднесрочной перспективе, по итогам 2022 года, а также в горизонте 2023-25 годов, можно ожидать проявления социальных эффектов от понесенных бюджетных затрат.
По мнению автора, положительно оценивая общую динамику роста затрат на развитие сельских территорий, следует обратить внимание на ряд следующих замечаний.
Во-первых, в сельских территориях региона продолжается развиваться демографический кризис, который существенно влияет на сельский рынок труда. Ограниченность альтернатив трудовой деятельности, с одной стороны и низкий уровень инвестиционной активности сельского предпринимательства, с другой, приводят к тому, что на рынке сельского труда присутствует кадровый дефицит и, одновременно, высокая незарегистрированная безработица. Трудовая миграция с села идет и со стороны тех, кто ищет новую работу, и тех, кто сформировал определенный финансовый капитал и переезжает в более комфортную среду обитания. Указанные тенденции приводят к росту малочисленных сельских населенных пунктов, ухудшению возрастной структуры сельского населения. В таких условиях в региональном управлении возникают мнения о целесообразности стратегического финансирования подобных населенных пунктов и отдельных депрессивных групп сельских поселений. В этой связи, по мнению автора, в регионе требуется иметь глубокий прогноз изменения численности сельского населения не просто по районам, а по каждому сельскому населенному пункту. Инструментом планирования развития сельских территорий может стать прогнозная карта демографической динамики по сельским населенным пунктам, согласно которой могли бы вноситься корректировки в части форм реализации государственных гарантий социального обеспечения жизнедеятельности населения и реализации обязательств по медицинскому обслуживанию, оказанию образовательных услуг, обеспечению транспортной мобильности, а также физической доступности базовых товаров и услуг.
Во вторых, решением поиска баланса между выравнивающими и стимулирующими расходами, могло бы стать внедрение регионального стандарта социального благополучия сельских жителей в регионе. Под последним понимается единый нормативно-правовой акт, направленный на совершенствование нормативно-правового регулирования процессов стандартизации качества и уровня жизни населения сельских территорий Красноярского края и содержащий единый перечень социально-экономических индикаторов с установлением их нормативных значений, позволяющих задать гарантированный неснижаемый уровень социального благополучия и комфорта проживания в сельских территориях. Разрозненность муниципальных образований по плотности населения не позволяет в каждом населенном пункте иметь весь перечень объектов социальной инфраструктуры, в этой связи появляется необходимость повышения транспортной доступности. Приоритетными задачами ставятся комфортные условия жизни сельского населения: устойчивое сокращение доли непригодного для проживания жилищного фонда; повышения уровня благоустройства сельских населенных пунктов; приведение в нормативное состояние сети региональных и местных дорог; обеспечение коммунальной инфраструктурой, в том числе центральным водоснабжением, канализационными сетями, теплосетями, дорогами. Инфраструктура и услуги сверх обозначенного в таком документе норматива могли бы уже перераспределяться на основании инициатив местного самоуправления и через процедуру конкурсного отбора.
И наконец, установление минимальных нормативов бюджетной обеспеченности муниципалитетов на содержание (административные расходы) текущих объектов социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры позволило бы более качество планировать доходную и расходную часть муниципальных бюджетов, повысить их исполнимость.
5. Заключение
Развитие сельских территорий является необходимым условием пространственного развития Российской Федерации и субъектов. В текущих макроэкономических и геополитических условиях, смещение акцентов в пользу крупных городов и территориальных центров создает существенные риски сохранения национальной идентичности страны. В отдельных регионах вопросы развития сельских территорий формируют актуальную повестку региональной политики, и Красноярский край входит в их число. В среднесрочном периоде требуется обеспечить приток частных инвестиций в техническое перевооружение сельского хозяйства (как системообразующей отрасли сельских территорий), увеличить объемы государственной поддержки мелких и средних сельских предпринимателей, выработать единый подход к обеспечению роста уровня и качества жизни сельского населения. Целевой аудиторией данного исследования являются руководители муниципальных образований в сельской местности, представители региональных органов власти, ведомств и учреждений, научные исследователи по вопросам сельских территорий. Результаты могут быть применены при разработке и реализации целевых региональных программ развития сельских территорий.