МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО В АСПЕКТЕ РАЗВИТИЯ ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРАВОВЫХ СИСТЕМ

Юрий Андреевич РАЗУМОВ

Yu.A. Razumov

Научный сотрудник центра правовых исследований национального института бизнеса

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО В АСПЕКТЕ РАЗВИТИЯ ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРАВОВЫХ СИСТЕМ

INTERNATIONAL LAW IN THE ASPECT OF INTERSTATE LAW SYSTEMS DEVELOPMENT

(IN THE BORDER ACTIVITY SPHERE)

Аннотация

В статье рассматривается вопрос взаимодействия международного и внутригосударственного права: дается анализ основных подходов к взаимосвязи данных правовых систем, рассматривается их сущность. Внимание автора концентрируется на освещении данного вопроса в сфере пограничной деятельности.

In this article the question of the international and internal law interaction is considered; the analysis of the main approaches to interrelation of legal systems data is given, their essence is considered. The attention of the author concentrates on cross light of the matter in the sphere of border activity.

Ключевые слова и словосочетания: правовая система, международное (национальное) право, внутригосударственное право, взаимодействие правовых систем, имплементация

Key words: legal system, international law, internal (national) law, interaction of legal systems, implementation

Проблема взаимодействия международного и внутригосударственного права является центральной в теории международного права, поскольку ее исследование позволяет раскрыть сущность обеих правовых систем, основы их существования и развития. Их взаимосвязь в последние десятилетия настолько усилилась, что в отдельных случаях решение вопроса о том, какая из двух систем является определяющей при регулировании каких-либо отношений, представляет значительную сложность. Более того, особенно актуальным становится вопрос о том, как влияют нормы одной системы на формирование и развитие норм другой.

Несмотря на кажущуюся внешнюю, возможно, даже излишнюю теоретизированность этой проблемы, решение данного вопроса является определяющим для всей сферы действия не только международного, но и внутригосударственного права.

В связи с всеобъемлющим развитием интеграционных процессов в мире международное право является основным элементом развития внутригосударственных правовых систем. От качественного построения системы международного и внутригосударственного права зависит достижение целей мировой безопасности, обеспечение мира и взаимосвязанного развития государств.

Международное сотрудничество и его бурное развитие в различных сферах как государственной, так и общественной жизни, обуславливают всё более широкое использование государствами норм международного права для согласования их действий в различных областях, в том числе в области обеспечения как международной, так и национальной безопасности государств. Как отмечал Е.Т. Усенко, многие специалисты в области национального права все чаще работают с категориями международного права, а специалисты международного права с категориями национального права¹.

И.И. Лукашук, говоря о соотношении международного и внутригосударственного права, отмечал, что развиваясь, международное право усиливает взаимодействие с национальным правом и определяется интернационализацией общественной жизни. При этом взаимосвязь и единство мира требуют, чтобы национальные политико-правовые системы мира строились как часть единой глобальной системы, для обеспечения взаимодействия друг с другом и с системой международных отношений в целом. По его мнению, от взаимодействия с внешней средой зависит решение многих внутренних задач².

В настоящее время ученые по-разному подходят к вопросу взаимосвязи международного и внутригосударственного права. Одни определяют через категорию соотношение³, другие через взаимодействие⁴.

Б.И. Зименко определял самостоятельность данных систем права субъектным составом, объектом правового регулирования, методом установления взаимных прав и обязанностей⁵. Однако, по его мнению, самостоятельность не означает независимость, отсутствие какой либо взаимообусловленности. Указанные системы права находятся в тесном взаимодействии.

На наш взгляд, связь международного и внутригосударственного права целесообразнее обозначать через категорию «взаимодействие», так как категория «соотношение» не в полной мере отображает взаимообусловленность международного и национального права. Связь международного и внутригосударственного права проявляется на стадиях правотворчества и правоприменения⁶, поэтому взаимосвязь международного и национального права ярче проявляется именно в рамках взаимодействия, а не соотношения.

Взаимодействие международного и национального права имеет взаимообусловленный характер, который означает, что реализация норм международного права не может быть осуществлена без помощи внутригосударственного права также, как и последнее испытывает значительные трудности в функционировании без норм международного права. Обращаясь к вопросу содействия норм международного права, реализации национального права, стоит отметить, что международное право становится юридическим условием реализации многих норм национального права государства⁷. Помощь международного права в реализации норм внутригосударственного права может иметь как обязательный, так и условный характер.

Существуют положения нормативных правовых актов Российской Федерации, на которых заложен обязательный характер.

Рассматривая военную сферу, можно привести следующий пример: согласно статье 355 Уголовного кодекса Российской Федерации уголовно-наказуемым является производство, приобретение или сбыт химического, биологического, а также другого вида оружия массового поражения, запрещенного международным договором Российской Федерации⁸. Однако при отсутствии такого договора лицо невозможно привлечь к уголовной ответственности за производство, приобретение или сбыт «другого вида оружия массового поражения».

Подобное положение подразумевает статью 356 Уголовного кодекса Российской Федерации, в которой указывается, что уголовно наказуемо жестокое обращение с военнослужащими или гражданским населением, депортация гражданского населения, разграбление национального имущества на оккупированной территории, применение в вооруженном конфликте средств и методов, запрещенных международным договором Российской Федерации. Опять же, при отсутствии соответствующего международного договора лицо невозможно привлечь к ответственности за применение в вооруженном конфликте «иных» средств и методов, нежели непосредственно указанных в указанной статье.

Взаимодействие международного и национального права в пограничной сфере четко прослеживается на следующем примере: Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву⁹ включает в себя несколько положений, которые были взяты за основу в некоторых законодательных актах России. Так, во втором разделе данного документа указаны основные правила определения границ территориального моря, такие, как ширина территориального моря, внешняя граница территориального моря, нормальная исходная линия, внутренние воды, устья рек и др. В Законе Российской Федерации от 01.04.1993 N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»¹⁰ также используются эти понятия, но уже в определении объектов защиты: Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска). Таким образом, Конвенция определила, что можно считать тот или иной объект защиты Государственной границы Российской Федерации. В ней же определены правила мирного прохода в территориальное море, правила, применяемые к гражданским и военным судам, правила транзитного прохода и т.п. А в Законе Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» указано, что российские и иностранные суда, иностранные военные корабли и другие государственные суда, эксплуатируемые в некоммерческих целях, пересекают Государственную границу на море, реках, озерах и иных водных объектах в соответствии с настоящим Законом, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами. Также указано, что в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, а также по просьбе иностранных государств, решением Правительства Российской Федерации пересечение Государственной границы на отдельных ее участках может быть временно ограничено или прекращено с уведомлением властей заинтересованных государств.

В описанных выше примерах особенность «обязательного содействия» международного права национальному праву заключается в том, что соответствующие источники международного права становятся обязательными юридическими фактами для возникновения внутригосударственных отношений. Если же данный юридический факт отсутствует, то невозможно возникновение правоотношения и, как следствие, невозможна реализация национальной правовой нормы, регулирующей соответственное социальное отношение¹¹.

Условное содействие международного права внутригосударственному обусловлено либо отсутствием международно-правовых положений, которые регулируют определённый круг отношений, либо возникновением правовой коллизии между нормами национального и нормами международного права, вошедшими в правовую систему государства.

А.А. Моисеев на основании анализа конституций зарубежных стран сделал вывод, что большинство основных законов или конституций государств признают преимущество или приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров над нормами внутригосударственного права¹². Например¹³:

- пункт 1 статья 9 Конституции Австрийской Республики: «Общепризнанные нормы международного права действуют в качестве составной части федерального права Австрии»;

- статья 25 Конституции Федеративной Республики Германия: «Общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права. Они имеют преимущество перед законами и порождают права и обязанности непосредственно для лиц, проживающих на территории Федерации»;

- статья 9 Конституции Республики Польша: «Республика Польша соблюдает обязывающее её международное право»; пункт 1 статья 87: «Источниками общеобязательного права Республики Польша являются: Конституция, законы, ратифицированные международные договоры…»;

- пункт 4 статья 15 Конституции Российской Федерации: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»;

- статья 90 Конституции Турецкой Республики: «Международные соглашения, заключенные должным образом, принимают силу закона»;

- статья 55 Конституции Французской Республики: «Договоры, соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, с момента их опубликования имеют силу, превышающую силу внутренних законов, при условии применения такого договора другой стороной»;

- статья 193 Конституции Швейцарской Конфедерации: «Обязывающие положения международного права не могут нарушаться»;

- глава 10 Конституции Королевства Швеция: «Если в законе предписано, что международные договоры должны действовать как национальное шведское право, Риксдаг может принять решение о том, что государство на будущее связывает себя изменениями договора, обязательными для государства. Но такое решение может подразумевать последующие изменения лишь в ограниченном объёме»;

- статья 3 Конституции Эстонской Республики: «Общепризнанные принципы и нормы международного права являются неотъемлемой частью правовой системы Эстонии…»; статья 123: «… Если законы или иные акты Эстонской Республики противоречат ратифицированным Государственным собранием международным договорам, применяются положения международных договоров»;

- статья 98 Конституции Японии: «Заключенные Японией договоры и установленные нормы международного права должны добросовестно соблюдаться».

Международное право как система норм и правил межгосударственного построения современного миропорядка, призванная согласовать действия равноправных суверенных государств, продолжает оставаться самым эффективным межгосударственным инструментом сотрудничества¹⁴.

Говоря о сущности международного права А. Фердросс писал: «Сущность международного права… до того, как была создана Лига Наций в 1919 году, оставалась сравнительно постоянной. В этот период международное право ставило себе две задачи: разграничить сферы государственной власти отдельных государств и регулировать на началах взаимности их соглашения. Лишь с начала XIX столетия к этим двум задачам прибавляется новая – задача достижения путём сотрудничества государств общих для всего человечества целей»¹⁵.

Как считал А.А. Моисеев, в современных условиях эволюции международного права прослеживается тенденция перехода от международно-правового регулирования двухсторонних соглашений к международно-правовому регулированию на основе многосторонних международно-правовых механизмов¹⁶.

Для теории международного права характерен основополагающий принцип pacta sunt servanda, который подразумевает, что «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться» (статья 26 Венской конвенции о праве международных договоров). Основываясь на данном принципе, государства обязуются выполнять условия международных договоров, участниками которых данные государства являются, однако выбор способов и порядок реализации на национальном уровне является внутренним делом каждого государства в отдельности. Процесс реализации определяется национальным правом, если иное не предусмотрено самим договором.

Отечественные учёные по-разному подходят к выполнению государством своих международных обязательств. Так, Б.И. Осминин сделал вывод, что отечественная доктрина всегда исходила их того, что государство должно обеспечивать выполнение своих международных обязательств, но само избирает для этого необходимые способы¹⁷.

Д.Б. Левин считал, что «определение способов выполнения международных обязательств относится к проявлению государственного суверенитета и входит во внутреннюю компетенцию государства, если только государство не обязалось придерживаться каких – либо определённых способов исполнения международных норм, скажем, издать законы, предписывающие их исполнение»¹⁸.

В свою очередь Г.И. Тункин подчеркивал – «Государство, должно обеспечивать выполнение своих обязательств по международному праву, способами, удобными, прежде всего для данного государства. Если для выполнения международных обязательств, требуется проведение соответствующих законодательных мероприятий, то они должны быть осуществлены; такие мероприятия проводятся, разумеется, с учётом общественного и государственного строя каждого государства»¹⁹. Государственный строй, он же конституционный строй, указывается во многих нормативных правовых актах Российской Федерации как один из наиболее нуждающихся в защите Вооружённым силами Российской Федерации.

И.И. Лукашук в свою очередь, рассматривая вопросы взаимодействия международного права с национальным правом, пришел к выводу, что «в соответствии с принципом суверенного равенства государств каждое государство свободно выбирает свою правовую систему и, следовательно, определяет порядок взаимодействия своего права с международным».

Что же касается внутригосударственной имплементации, то в международном праве издавна утвердилось правило о том, что выбор путей реализации норм международного права относится к компетенции государства, если только сами нормы не определяют способ своего применения²⁰. При этом национальное право «также исходит из того, что определение методов реализации международных обязательств на национальном уровне относится к компетенции государства»²¹.

По мнению О.И. Тиунова, Венская конвенция о праве международных договоров «исходит из того, что государства как суверенные образования сами, в рамках своей внутренней компетенции должны определять способы выполнения взятых международных обязательств, если иное не предусмотрено самим соглашением»²².

Учитывая выбор собственных путей реализации норм международного права, государства тем не мене обязуются добросовестно выполнять взятые на себя обязательства. Как утверждал Б.И.Осминин: «хотя международное право не обязывает государства придерживаться того или иного порядка, тех или иных способов реализации международных договорных обязательств, такой порядок и соответствующие способы не могут быть определены государством произвольно, без учёта принципа добросовестного выполнения международных обязательств»²³. Мнения учёных основаны не только на их субъективном взгляде на данный вопрос, но также на положениях основных международных договоров, регулирующих многие сферы международных отношений. Так, например, в преамбуле Устава ООН провозглашается решимость «создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права». Также, например, в Декларации принципов хельсинского Заключительного акта подчёркивается, что государства при осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать свои законы и административные правила, будут сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву²⁴. И.И. Лукашук подчеркивал: «Государство должно строить свою правовую систему таким образом, чтобы обеспечить выполнение международных обязательств»²⁵.

С.В.Черниченко отмечал: «Внутригосударственное право должно быть согласовано с международным, таким образом, чтоб обеспечивать, чтоб обеспечивать осуществление последнего»²⁶.

О.И. Тиунов писал: «Право на демократическое развитие сочетается с обязанностью государства учитывать свои международо-правовые обязательства, отражать определённые их требования во внутригосударственных актах, устанавливать порядок применения международно – правовых норм»²⁷.

Е.Т. Усенко, ссылаясь на статью 27 46 Венской конвенции о праве международных договоров считал, что при заключении международного договора государство должно опираться на свои внутригосударственные возможности, включающие нормы внутригосударственного права, необходимые для выполнения своего международного обязательства. Заключив международный договор, государство признаёт свою обязанность в выполнении нормы международного права и исходит в данном случае из существующей в международном праве презумпции: если для выполнения международных обязательств государства необходимо осуществить определённые законодательные меры, то они должны быть ими осуществлены, даже если это прямо не предусматривается международным договором. Эта презумпция, так же как и приведённые статьи Венской конвенции о праве международных договоров, направлена на согласованное взаимодействие обоих систем²⁸.

Таким образом, существуют различные взгляды на выполнение государством принятых норм международного права, однако все взгляды сводятся к их обязательности и необходимости. При этом международные договорные обязательства имеют силу и должны быть выполнены, даже если противоречат нормам национального права. Так, согласно статье 27 Венской конвенции («Внутреннее право и соблюдение договоров») участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора²⁹.

Как утверждал Г.И. Тункин, «в случае несоответствия между нормами внутригосударственного права и нормами международного права государство должно выполнять свои международные обязательства, причем ссылки на внутреннее законодательство не могут освободить его от выполнения этих обязательств. Затруднения в области несоответствия между нормами национального и нормами международного права и ликвидации их последствий решаются в порядке внутренней компетенции данного государства. Требование международного права состоит в том, что независимо от того, какой выход будет найден, обязательства государства по международному праву должны быть выполнены»³⁰.

Обязанность выполнять свои обязанности государством-участником международного договора не просто принцип или же недействующая норма права. Нарушения договора, в том числе принятие на внутригосударственном уровне актов, противоречащим условиям международного договора, может расценивать другими государствами как противоправное деяние государства, и к нему могут быть применены как различные санкции (политические, экономические), так и действия военного характера. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 56/589 от 12 декабря 2001 г., содержащая статьи об ответственности государств за международно-противоправные деяния, закрепила в статье 3 только следующую формулировку: «Квалификация деяния государства как международно-противоправного определяется международным правом. На такую квалификацию не влияет квалификация этого деяния как правомерного по внутреннему праву». При этом, как говорит Б.И. Осминин – «не может служить основанием для ответственности государства сам факт непринятия специальных мер для реализации нормы международного договора, например, не издание закона, административных правил. Ответственность наступает лишь в том случае, если окажется, что государство не достигло результата, предписываемого нормой международного договора. Более того, даже факт издания закона, административных правил, способных затруднить применение нормы международного договора, сам по себе обычно не порождает ответственности»³¹. Другой подход у И.И. Лукашука, который считает, что государство не может избежать ответственности за невыполнение нормы, ссылаясь на то, что оно приняло меры, необходимые для ее выполнения³².

Рассматривая далее вопрос выполнения своих международных обязательств государством, опять же, стоит обратиться к точке зрения Г.И. Тункина. Он утверждает, что «факт не издания закона, необходимого для выполнения международного обязательства, может породить ответственность государства лишь в том случае, если произошли те противоправные события, которые должны были быть предупреждены изданием закона. Дело здесь и в том, что помимо принятия закона государство может принять иные меры для предотвращения соответствующих нарушений»³³.

Несмотря на порождаемые заключением международного договора обязательства перед государством статья 46 Венской конвенции предусматривает, что «государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушение того или иного положения внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия, если только данное нарушение не было явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения». Исходя из статьи 46 следует, отмечает Б.И. Осминин – «государство может оспорить свое согласие на обязательность для него международного договора лишь в случае явного нарушения особо важной нормы внутреннего права, касающейся компетенции заключать договоры»³⁴.

Российская Федерация, активно принимая участие в развитии международного права и учитывая в своём национальном законодательстве общепризнанные принципы и нормы международного права, отразила приверженность соблюдения их в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации». В его преамбуле подчёркивается, что Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждается приверженность основополагающему принципу международного права – принципу добросовестного выполнения международных обязательств. В пункте 1 статьи 31 указывается, что международные договоры подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, иными нормами международного права, Конституцией Российской Федерации, Законом о международных договорах, иными актами законодательства. В пункте 2 статьи 31 отражается норма международного права, которая предусматривает обязанность государств воздерживаться до вступления договора в силу от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели. В пункте 3 той же статьи установлено, что международные договоры подлежат выполнению Российской Федерацией с момента вступления их в силу для Российской Федерации³⁵.

Итак, в процессе выполнения норм международного права происходит процесс взаимодействия двух правовых систем права: международного и внутригосударственного или национального.

Взаимодействие международного и национального права – это система обеспечительных мер, принимаемых в рамках международного права для реализации внутригосударственного, а также мер, реализуемых в рамках национального права для эффективной реализации норм международного права³⁶.

Процесс реализации норм международного права в сфере внутригосударственных отношений (в сфере пограничной деятельности) является суверенным правом государства. Никакое другое государство или международная организация не вправе диктовать какие способы реализации норм международного права должна избрать Российская Федерация, в том числе это касается и механизмов помощи национального права международному.

Ряд исключений к этому правилу составляют случаи, когда источники международного права предусматривают определённые конкретные способы осуществления государством своих международно-правовых обязательств.

По мнению А.С. Гавердовского, многие международные договоры прямо предусматривают обязанность государств принять в целях их имплементации конкретные меры правового характера такие, скажем, как: издать закон для выполнения соответствующих договоров, внести изменения в законодательство, издать административные акты, принять все необходимые меры внутригосударственного порядка, обеспечить применение уголовного наказания и других санкций за нарушение договора³⁷.

Г.В. Игнатенко считал, что определение способов выполнения международных обязательств относится к проявлению государственного суверенитета и входит во внутреннюю компетенцию государства, если только государство не обязалось придерживаться каких-либо определённых способов исполнения данных международных норм, скажем, издать законы, предписывающие их исполнение³⁸.

Необходимо учитывать, что в процессе взаимодействия систем международного и внутригосударственного права национальное право помогает реализации норм международного права. Этот процесс носит объективный и необходимый характер именно в связи с различиями правовых систем.

Р.А. Мюллерсон по этому вопросу имеет свою точку зрения: «Практика реализации норм международного права показывает, что большинство из них исполняются при помощи национального права. Нормы международного права обязывают государство в целом, а не отдельные его органы и должностные лица. Однако вся деятельность государства осуществляется через последних, поведение которых регулируется нормами национального права… Любая норма международного права при ее исполнении государством требует помощи со стороны норм национального права»³⁹.

Б.Л. Зимненко анализируя практику международных отношений, говорил о том, что в правовых государствах нормы международного права могут быть реализованы лишь с помощью национального права. Это относится к любым нормам международного права независимо от их источника, будь то международный договор, обычай, решение межправительственной организации. Обусловленность роли национального права в реализации норм международного права вызвана тем, что при реализации данных норм могут быть ограничены права и свободы человека, а любое ограничение прав и свобод человека должно осуществляться на правовой основе⁴⁰.

Таким образом, обеспечивая реализацию норм международного права в сфере внутригосударственных отношений, необходимо исходить из того, что международное право не определяет конкретные способы и порядок реализации государством его международно-правовых обязательств, но такие способы и порядок должны основываться исключительно на правовой основе, т.е. любые действия государства, касающиеся реализации норм международного права, должны иметь правовую основу.

Подводя итог, следует сказать о том, что проблема взаимодействия международного и внутригосударственного права выдвигается на одно из первых мест в доктрине и практике современного международного права, а ее значимость определяется процессом глобализации, активно заявляющим о себе в настоящее время. Взаимодействие международного и национального права имеет взаимообусловленный характер, который означает, что реализация норм международного права не может быть осуществлена без помощи внутригосударственного права, также как и последнее испытывает значительные трудности в функционировании без норм международного права.

 Литература